【Book】寻找无人驾驶的缰绳——2018年全球自动驾驶法律政策研究报告
腾讯研究院
本文为《寻找无人驾驶的缰绳——2018年全球自动驾驶法律政策研究报告》腾讯研究院 读书笔记
- 序：无人驾驶重塑未来
- 引言：一场正在发生的自动驾驶革命
- 一、自动驾驶战略：通往未来交通之路
- 二、全球政策分析：自动驾驶应用普及需要适宜的监管法律政策环境
- 三、中国政策现状：自动驾驶技术发展倒逼法律政策完善
- 四、中国政策建议：以法律创新促进技术创新
序：无人驾驶重塑未来
《无人驾驶》一书作者预言，人工智能将从颠覆驾驶开始，全面重构人类生活，一场关于交通、物流、能源、制造、保险、医疗、伦理道德的全面挑战已经开始。诚然，汽车行业电动化、智能化、网连化、共享化发展趋势，不仅将重塑汽车行业价值链，还将深刻影响其他很多行业。有人预测无人驾驶汽车将颠覆33个行业。
今年1月，毕马威发布《自动驾驶汽车成熟度指数报告》，提出衡量自动驾驶汽车成熟度的四个指标：政策和立法；技术和创新；基础设施；消费者接受度。其中，荷兰、新加坡、美国、瑞典和英国依次位列前五，中国排在第十六位。
引言：一场正在发生的自动驾驶革命
现在的问题已经不是自动驾驶能不能实现，而是什么时候所有的汽车都会变成自动驾驶的。
国际汽车工程师学会（SAE International）将自动驾驶从L1到L5分为五级：L1为驾驶辅助，L2为部分自动化，L3为有条件自动驾驶，L4为高度自动化，L5为完全自动化。如无特殊说明，本报告所讨论的自动驾驶系指L3级别以上的自动驾驶技术。
一、自动驾驶战略：通往未来交通之路
就交通领域大的趋势而言，自动驾驶系统和网联汽车系统、智能交通系统的组合被认为是未来交通的核心，三者从不同层面保障公共道路交通安全和便利。
（一）各国高度重视自动驾驶技术，纷纷出台政策
早在2015年9月，德国政府就出台了《自动网联驾驶战略》（Strategy for Automated and Connected Driving），确定了德国发展自动驾驶的六大重点行动领域：基础设施、法律、创新、互联性、网络完全和数据保护、社会对话（公众参与），并提出了具体措施，目前已取得多项成果……
在美国，密歇根州自动驾驶测试场M-City于2015年7月20日正式开放，是世界上首个测试自动驾驶汽车、车联网技术（V2V、V2I等）的封闭测试场……
在欧洲，欧盟已经退出了多项促进**网联自动汽车（Connected and Automated Driving，CAD）的措施和战略……
其他一些国家如英国、新加坡、瑞典、荷兰、韩国、日本等亦高度重视自动驾驶发展。
（二）自动驾驶法律政策先行，各国纷纷出台立法
| 国家 | 法规政策名称 | 提出或通过时间 | 核心 |
|---|---|---|---|
| 荷兰 | 《自动驾驶汽车测试法（草案）》(Law Governing the Experimental Use of Self-driving Vehicles) | 2017年11月提交众议院审议 | 允许自动驾驶车辆在没有人员跟随的情况下进行测试 |
| 新加坡 | 《2017道路交通法修正案》（The Road Traffic (Amendment) Act 2017) | 2017年2月通过 | 自动驾驶车辆的测试合法化；规定了自动驾驶汽车测试时的责任豁免制度。 |
| 美国 | 《联邦自动驾驶汽车政策：加速下一代道路安全革命》（Federal Automated Vehicles Policy: Accelerating the Next Revolution in Roadway Safety） | 2016年9月发布 | 提出15项安全评估标准。 |
| 美国 | 《自动驾驶系统2.0：安全愿景》(Automat4ed Driving Systems 2.0: A Vision for Safety) | 2017年9月发布 | 提出12项安全评估标准 |
| 美国 | 《自动驾驶法案》（H.R.3388-SELF DRIVE Act) | 2017年9月众议院审议通过（尚未生效） | 明确了发展无人驾驶汽车技术（HAV、ADS等）的核心目标是安全；统一了美国全国无人驾驶技术发展由国家公路交通安全管理局监管，避免各州和各政府部门政出多门和多头管理。 |
| 美国 | 《自动驾驶法案》（S.1885 - AV START Act） | 2017年11月被提上参议院立法议程（尚未生效） | 规定事项涉及高度自动汽车测试、豁免、安全评估网络安全、隐私保护以及高度自动汽车技术委员会、HAV数据访问咨询委员会等。 |
| 瑞典 | 《自动驾驶公共道路测试规范》（Automatic Driving Public Road Test Specification） | 2017年7月生效 | 对自动驾驶汽车实行许可制；现行交通事故赔偿条款仍然适用于自动驾驶情况；测试单位需确保测试数据采集、保存符合国际相关法规，并且保护个人隐私信息。 |
| 英国 | 《通往无人驾驶之路：自动驾驶汽车测试实践守则》（The Pathway to Driverless Cars: A Code of Practice for Testing) | 2015年7月发布 | 规定测试者必须遵守所有相关的道路交通法律，并且确保：1、测试车辆必须能够上路行驶（原型车辆应在英国司机和汽车登记局注册）；2. 经过培训的司机或操作人员（无需在车内）必须准备好，能够且愿意在必要时取得控制，且车辆需配备记录装置；3. 已购买合适的保险。 |
| 英国 | 《联网和自动驾驶汽车网络安全关键原则》（The key principles of vehicle cyber security for connected and automated vehicles） | 2017年8月发布 | 涉及个人数据信息控制、远距离汽车控制等各项技术，共包括8项基础原则，前3项属于智能交通系统（ITS）与联网和自动化车辆（CAV）系统安全原则范畴，后5项属于ITS与CAV系统设计原则范畴。 |
| 英国 | 《汽车技术和航空法案》（Vehicle Technology and Aviation Bill） | 2017年3月提交下议院委员会讨论（由于2017年5月3日英国议会解散，该法案已经夭折） | 为自动驾驶汽车引入新的保险规定。根据该法案，自动驾驶汽车必须实现保险“全覆盖”，并且同一保险单必须同时承保自动驾驶汽车和车上人员的权益。 |
| 英国 | 《自动和电动车辆法案》（The Automated and Electric Vehicles Bill） | 2018年5月提交上议院委员会讨论（尚未生效） | 该法案为无人驾驶车辆的登记以及事故责任分配做出了具体规定。在保险方面，新法案规定：在已购买保险的情况下，无人驾驶车辆在自动驾驶时发生的事故责任一般由保险公司承担。无保险的情况下，车辆所有人对事故承担责任。 |
| 德国 | 《自动网联驾驶战略》（Strategy for Automated and Connected Driving） | 2015年9月发布 | 确定了德国发展自动驾驶的六大重点行动领域：基础设施、法律、创新、互联性、网络安全和数据保护、社会对话（公众参与），并提出了具体措施。 |
| 德国 | 《道路交通法修正案》（Road Traffic Act Amendment） | 2017年6月生效 | 新法规定在特定条件下允许自动驾驶系统代替人类驾驶，此外，还规定了自动驾驶模式下的责任认定、驾驶员的权利义务、自动驾驶引发交通事故的赔偿金额等。 |
| 加拿大 | 《公路交通法修正案》（Highway Traffic Act - O.Reg. 306/15） | 2016年1月生效 | 安大略省根据“公路交通法案”（HTA)启动为期10年的试点项目，允许合格参与者在满足特定条件的前提下，在安大略省道路上测试自动驾驶车辆。 |
| 阿联酋 | 《自动化运输战略》（Autonomous Transportation Strategy） | 2016年4月发布 | 战略旨在使2030年迪拜25%的交通运输实现自动化，每日运输量为500万次。启动“阿联酋自动化运输挑战赛”，鼓励全球的创新公司、学术机构和研发中心为迪拜量身定做自动化交通解决方案。 |
| 新西兰 | 《新西兰自动驾驶测试知道方针》（Testing Automomous Vehicles in New Zealand） | 2016年10月发布 | 该指导方针提出自动驾驶测试需要满足的相关程序和资格要求，同时并未明确要求车内必须有人员，且明确测试主体可以依合理事由申请对相关标准的豁免，表明愿意消除无人驾驶车辆测试的隐形障碍。 |
| 韩国 | 《机动车管理法修订案》（MOTOR VEHICLE MANAGEMENT ACT） | 2016年12月修订 | 修订后的法案允许在道路上开展自动驾驶汽车测试（即临时操作许可）。 |
| 日本 | 《自动驾驶汽车道路测试指南》 | 2016年5月发布 | 允许自动驾驶汽车上道路测试试验，但要求测试时驾驶人必须坐在驾驶位。 |
| 日本 | 《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》 | 2017年6月发布 | 将远程监控员定位为远程存在、承担现行道路交通法规上规定义务和责任的驾驶人。 |
| 澳大利亚 | 《澳大利亚自动驾驶汽车测试指南》（Guidelines for Trials of Automated Vehicles in Australia） | 2017年5月发布 | 要求人类乘员随车，对控制车辆时可能发生的任何事件负责，并且必须始终对车辆进行适当的控制。 |
（三）自动驾驶立法路径：德国保守，美国开放
德国还要求必须有车内驾驶员监控，美国已经不必配备车内驾驶员。
二、全球政策分析：自动驾驶应用普及需要适宜的监管法律政策环境
对于自动驾驶汽车政策所应遵循的基本原则，人们尚未达成共识。美国交通部（DOT）2016年和2017年连续两年出台自动驾驶汽车指南，提出了六大原则，有借鉴意义。
第一，安全第一，这既是监管的初衷，也是监管的目的；
第二，采取灵活的、技术中立的监管路径，而非自上而下的命令和控制；市场将决定最有效的方案；
第三，监管应主要针对自动驾驶汽车性能，采取非限制的方式；不应认为司机必须是人类，也可以是计算机；
第四，应在国家和地方之间统一标准，避免碎片化监管抑制创新；
第五，主管部门应探索指南、最佳实践、试验项目等，以便促进自动驾驶汽车安全融入交通系统；通过V2V、V2I等技术增强自动化的好处；
第六，自动驾驶汽车需要与传统汽车共享道路，政策制定必须对此予以考虑。
在制定自动驾驶汽车法律政策之时，可以合理采取不同监管方式。比如事前监管和事后监管，前者规定目前的事前责任和义务；后者采取事后追究责任的方式落实监管。此外，从其他层面来看，存在四个主要的监管方式：自我监管（行业自发形成的规则和行为准则等，当不牵涉公共健康和安全等公共利益时，此方式是可取的），准监管（最佳实践、指南、公私协议、认证机制等），公共监管（行业形成并管理监管框架，由政府立法强制执行），以及明确的政府监管（政府立法施加的直接监管）。
（一）准入：承认自动驾驶的合法地位
1. 全球各国纷纷开始承认自动驾驶的合法地位，并鼓励测试和部署。
2. 逐步探索自动驾驶汽车的准入条件
（1）准入方面涉及市场准入和产品准入。
市场准入尚未有标准。产品准入采用自我认证和批准机制相结合。
（2）与产品准入相关的制度是豁免。
当前，国家公路交通安全局有权在两年期限内每年豁免至多2500辆汽车，用于安全研究。
（3）在自动驾驶汽车的上路许可方面，不同国家甚至同一国家不同地区的态度也存在差别。
（二）安全监管：构建自动驾驶安全保障体系
1. 成立专门机构应对新的监管需求
2. 现阶段自动驾驶汽车的安全监管主要围绕道路测试展开
（1）对道路测试提出安全保障要求。
（2）通过记录和报告制度监测自动驾驶系统运行安全。
（3）通过试点项目等逐步允许自动驾驶汽车商业化利用。
3. 探索性能和安全标准，确保自动驾驶技术安全可靠
（1）系统安全
（2）自动化功能
（3）数据记录
（4）网络安全
（5）验证方法
（6）人机交互界面
（7）耐撞性
（8）碰撞后车辆行为
（9）车联网（V2X)
（10）遵守法律
4. 按照自动驾驶的级别采取不同的监管措施
目前各国对于自动驾驶汽车上路许可基本都是“一刀切”的做法，本报告认为，自动驾驶汽车因级别不同，有必要采取不同的监管措施。
（三）责任：司机角色转移给自动驾驶系统可能带来责任鸿沟
1. 交通事故和侵权责任主体从司机扩大到制造商、软件设计者等主体
2. 认为过错责任、产品责任等既有责任规则足以应对自动驾驶技术带来的损害
(1) 人类驾驶员可能基于过错承担责任。
(2) 汽车制造商和系统提供者可能承担产品缺陷责任。
(3) 数据记录为归责提供依据。
3. 认为需要新的责任规则以应对自动驾驶技术带来的损害
因为自动驾驶汽车带来的自主性、不可预测性、不可解释性等问题将极大增加事故的无法解释性。这将给产品责任带来直接的挑战，带来责任鸿沟。最终，法律需要对机器人的本质问题作出回应，其是否应当被当成是自然人、法人、动物抑或物，或者法律应当为其创设新类型的法律主体，在权利、义务、责任承担等方面具有其自身的特性和内涵。
(1) 借鉴侵权责任法上关于危险责任的规定，让自动驾驶汽车的制造商或者使用者承担严格责任（Strict Liability）
(2) 建立赔偿基金或赋予自动驾驶汽车一定的法律人格以便让其可以直接承担责任。
（四）保险：汽车保险将迎来重大变革
1. 建立针对自动驾驶汽车测试和商用的强制保险制度
2. 为自动驾驶汽车扩大和完善强制责任保险制度
(1) 扩大保险范围以涵盖自动驾驶系统造成的损害
(2) 建立以保险公司为核心的损害赔偿机制
(3) 确定保险公司的责任减免事由和追偿制度，合理规划风险承担
（五）隐私和数据保护：汽车作为移动计算设备引发数据之争
1. 对自动驾驶汽车提出专门的隐私保护要求
2. 探索自动驾驶汽车收集的数据的产权归属和共享机制
（六）伦理：自动驾驶的阿克琉斯之踵
1. 探索自动驾驶的具体伦理规则
(1) 明确优先选项进行限制
(2) 保留人对车辆的控制权并禁止事先编程
(3) 强调通过技术防范伦理困境
2. 自动驾驶技术未来发展绕不开人机伦理争议
三、中国政策现状：自动驾驶技术发展倒逼法律政策完善
业内甚至将2020年定为自动驾驶汽车可以实现量产的时间节点。